Handlingsplan för förorenad mark

Bakgrund och syfte

Ett förorenat område är en plats som är så förorenad att den kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. På ett sådant område överskrider halterna av en förorening den lokala bakgrundshalten, det vill säga halten av ett ämne som förekommer naturligt i omgivningen. Området kan utgöras av mark, vatten, sediment och/eller byggnader och anläggningar.

Umeå kommun har tagit fram en handlingsplan som beskriver vilka förorenade områden som finns inom kommunen och hur dessa ska hanteras. Syftet med handlingsplanen är att planen ska ge förutsättningar för ett mer strategiskt och systematiskt arbete för att uppnå det lokala miljömålet Giftfri miljö. Utöver det är syftet också att planen ska fungera som prioriteringsunderlag för att effektivt arbeta med förorenade områden i framtida exploateringsområden i enlighet med kommunens handlingsplan för ökat bostadsbyggande.

Denna handlingsplan för förorenade områden syftar till att tydliggöra vilka prioriteringar som ska göras, resurser, ansvarsområden, mål för arbetet med förorenade områden samt anger strategi och tidsplan för de aktiviteter som behöver genomföras.

Beslut, giltighetstid och uppföljning

Handlingsplanen antogs av miljö- och hälsoskyddsnämnden den 20 oktober 2022 och gäller tills vidare. Planen ska under giltighetstiden hållas aktuell, följas upp årligen och vid behov justeras. Övergripande ansvar för uppföljning och justering samt uppdatering av handlingsplanen åligger Miljö- och hälsoskydd.

Lägesbeskrivning

Förekomst av förorenade områden

Länsstyrelsen i Västerbotten registrerar information om länets förorenade områden i en databas kallad EBH-stödet, där EBH står för efterbehandling. I databasen finns information om potentiellt eller konstaterat förorenade områden där varje objekt är tilldelat en risk- eller branschklass mellan 1 och 4. 1 innebär störst risk och 4 lägst risk för människors hälsa och miljön.

I Umeå kommun finns 576 potentiellt eller konstaterat förorenade objekt. Av dessa är 122 inventerade och risk­klassade. Övriga är enbart identifierade och ”branschklassade” vilket innebär att det inte finns lika mycket information om objekten och att risken har bedömts översiktligt utifrån bransch. Antalet prioriterade objekt (riskklass 1 och 2) i kommunen uppgår till 44 objekt. Det finns även 10 objekt i riskklass 3 och 4 som bedömts felklassade och är därmed lika prioriterade som de objekten i riskklass 1 och 2. Figur 1, 2 och 3 visar kommunens risk- och branschklassade objekt.

Tillsynsarbetet

Ärenden avseende förorenade områden kan indelas i egeninitierade/behovsprioriterade respektive händelsestyrda ärendetyper.

Händelsestyrda ärenden

Det händelsestyrda arbetet består av tillsynsinsatser vid inkommande anmälningar och andra ärenden kopplat till förorenade områden. Dessa anmälningar kan till exempel komma in till miljökontoret i samband med exploaterings­projekt. Inom det händelsestyrda arbetet ingår bland annat granskning av provtagningsplaner och undersöknings­rapporter i exploateringsärenden eller tillsynsinsatser vid grävarbeten som påverkar förorenade områden. Antalet händelsestyrda ärenden uppgår årligen till cirka 25.

Inom Umeå kommun uppskattas att det årligen förekommer cirka 15 exploateringsärenden eller andra plan­ärenden som berör förorenade områden. De flesta av objekten med riskklass 1 och 2 ligger i områden som kan komma att exploateras inom en överskådlig framtid.

Umeå kommun har mål om en hållbar tillväxt med 200 000 invånare år 2050. Det finns med anledning av det ett stort exploateringstryck som medför ett ökat antal ärenden förknippat med föroreningar vid exploatering.

Egeninitierade och behovsprioriterade ärenden

En stor tidspost kopplat till arbetet med förorenade områden är den egeninitierade tillsyn som med de objekt som är klassade i riskklass 1 eller 2.

Objekt som är klassade i riskklass 1 och 2 prioriteras vidare för undersökningar och eventuella åtgärder. Arbetet med förorenade områden är tidskrävande, ofta komplicerat vad gäller ansvarsförhållanden och löper över många år.

Ett stort antal av de potentiellt förorenade områdena i Umeå kommun är inte inventerade. För att kunna prioritera arbetet med kommunens förorenade områden behöver inventeringsarbetet fortsätta i första hand för objekt i bransch­klass 2. Efter att ett objekt inventerats och fått en riskklass så prioriteras objekt i riskklass 1 och 2 för fortsatt arbete med krav på undersökningar och eventuella efterbehandlingsåtgärder.

Eftersom samhället är i ständig förändring finns ett behov av att identifiera nya objekt som potentiellt kan vara förorenade, till exempel som en följd av ny kunskap kring föroreningar. Som exempel finns det i Umeå kommun bristande underlag för vilka områden som kan ha förorenats med PFAS, till exempel brandövningsplatser eller andra platser där skum använts.

Kommunens organisation, ansvar och resurser för arbete med förorenade områden

I Umeå kommun är arbetet med förorenade områden organiserat på följande sätt:

• Miljö- och hälsoskyddsnämnden har ansvar för tillsyn av förorenade områden enligt miljöbalken där kommunen är tillsynsmyndighet.
• Kommunstyrelsen har ansvar för att upprätta bidragsansökningar till Länsstyrelsen. Miljö- och hälsoskyddsnämnden kan bistå Kommunstyrelsen med att upprätta ansvarsutredningar och bidragsansökningar.
• Kommunstyrelsen har ansvar som huvudman i bidragsfinansierade undersöknings- och saneringsprojekt.
• Byggnadsnämnden har ansvar för fysisk planering avseende detaljplaner och bygglov. Miljö- och hälsoskyddsnämndens enhet Miljöutveckling bistår med miljökompetens i planeringen.
• Kommunstyrelsen, Övergripande planering har ansvar för övergripande fysisk planering som översiktsplan och fördjupade översiktsplaner. Miljö- och hälsoskyddsnämndens enhet Miljöutveckling bistår med miljökompetens i planeringen.
• Kommunstyrelsen har ansvar för förorenade områden som kommunen har orsakat eller som kommunen äger.
• Dåva DAC har ansvar över nedlagda kommunala deponier.

En förutsättning för att på ett effektivt sätt kunna arbeta med förorenade områden är att det finns avsatta resurser hos miljö- och hälsoskyddsnämnden och att rätt kompetens finns hos anställda för att utreda ansvar för föroreningar och bedriva tillsyn mot prioriterade objekt.

Då flertalet potentiellt förorenade områden saknar ansvarig för efterbehandling, till exempel på grund av att verksamheten lade ner innan miljöskyddslagens införande 1969, så behöver flera objekt finansieras genom statliga bidrag för att kunna undersökas och vid behov åtgärdas. För att söka bidrag från Naturvårdsverket via Länsstyrelsen behöver Mark och exploatering i egenskap av huvudman i bidragsprojekt ha avsatta resurser och rätt kompetens för att upprätta bidragsansökningar och upphandla konsulter.

Mål och styrdokument för arbetet med förorenade områden

Nationella miljömål

Det övergripande målet för miljöarbetet i Sverige är att vi till nästa generation ska kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta. Som ett riktmärke finns 16 nationella miljökvalitetsmål fastställda av riksdagen. Arbetet med förorenade områden berör flera av dessa mål, till exempel Giftfri miljö, God bebyggd miljö och Grundvatten av god kvalitet.

Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö innebär ”att förekomsten av ämnen i miljön som har skapats i eller utvunnits av samhället, ska inte hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden. Halterna av naturfrämmande ämnen är nära noll och deras påverkan på människors hälsa och ekosystemen är försumbar. Halterna av naturligt förekommande ämnen är nära bakgrundsnivåerna.”

För att uppnå de nationella miljömålen har de brutits ner till mål på olika nivåer, till exempel preciseringar av miljö­kvalitetsmål, etappmål, tillsynsmål, regionala tillsynsmål.

Regeringen har fastställt sex preciseringar för miljökvalitetsmålet Giftfri miljö var av ett berör förorenade områden:

”Förorenade områden är åtgärdade i så stor utsträckning att de inte utgör något hot mot människors hälsa eller miljön”

Det finns för närvarande inte något nationellt etappmål för förorenade områden.

Nationell tillsynsstrategi

Den nationella strategin för miljöbalkstillsynen lanserades år 2021 och är ett gemensamt verktyg för att uppnå en effektiv och likvärdig tillsyn. Tillsynen är ett viktigt styrmedel för att säkerställa syftet med miljöbalken och därmed främja en hållbar utveckling utifrån miljömålen. Strategin innehåller olika fokusområden där ett är förorenade områden. För fokusområdet finns tillsyn av prioriterade förorenade områden med riskklass 1 och 2 utpekat med bland annat nedanstående effektmål och tillsynsaktivitet:

Effektmål – samtliga tillsynsmyndigheter bedriver aktivt tillsyn utifrån en fastställd handlingsplan eller motsvarande styrdokument.

Tillsynsaktivitet – tillsynsmyndigheter ökar tillsynen av prioriterade förorenade områden. Det leder till ökat antal pågående undersökningar och åtgärder till 31 december 2024 jämfört med 1 januari 2022.

Lokala miljömål

Umeå kommuns nya lokala miljömål antogs av kommunfullmäktige 24 februari 2020. För att nå målsättningarna ska de lokala miljömålen beaktas och vara vägledande för kommunens verksamheter och bolag, och för alla som verkar i Umeå. Ett av fokusområdena är Giftfri miljö där ett av de lokala miljömålen berör arbetet med att åtgärda förorenade områden.

• Senast år 2025 är förorenade områden med mer än måttlig risk undersökta och vid behov åtgärdade. Objekt med riskklass 1 och 2 innebär mer än måttlig risk.

I förslag till åtgärdsprogram för Umeå kommuns miljömål 2022–2025 redogörs för viktiga steg för att nå de lokala miljömålen. För Giftfri miljö och arbetet med förorenade områden föreslås nedanstående åtgärder:

• Upprätta en övergripande strategisk plan för arbetet med förorenade områden med inriktning på de mest förorenade områdena (riskklass 1 och 2) samt de områden som utpekas som framtida exploateringar.
• Öka takten i arbetet med att efterbehandla förorenade områden med mer än måttlig risk för att minska riskerna för människa och miljö som exponeras.

Mätbara mål och indikatorer

För att följa upp arbetet mot att nå lokala miljömål har indikatorer preciserats. För arbetet med förorenade områden är indikatorerna andel identifierade objekt (potentiellt förorenade områden) med mer än måttlig risk som inventerats, undersökts och åtgärdats. Mätbara mål för uppfyllande av Umeå kommuns lokala miljömål har tagits fram och redovisas nedan.

Av de 54 nu inventerade riskklass 1 och 2-objekten är 10 objekt riskklass 3 eller 4. De 10 objekten har bedömts felklassade och lika prioriterade som övriga riskklass 1 och 2-objekt. Objekten utgörs av nedlagda kemtvättar med branschklass 2 där det finns begränsat med underlag om verksamhetens omfattning och typ av tvättmedel som använts. Erfarenheten är att kemtvättar som även bedrivits under kort period kan förorena i hög omfattning. Därför tillämpas försiktighetsprincipen och samtliga kemtvättar i Umeå kommun hanteras som riskklass 2 objekt.

Tabell 1, Mätbara mål för att uppnå Umeå kommuns lokala miljömål att Senast år 2025 är förorenade områden med mer än måttlig risk undersökta och vid behov åtgärdade.

Övriga styrdokument

Samhällsbyggnadsförvaltningens handlingsplan för bostadsbyggande

Umeå kommuns samhällsbyggnadsförvaltning har en handlingsplan för bostadsbyggande som togs fram och antogs av miljö- och hälsoskyddsnämnden, byggnadsnämnden och kommunstyrelsen under år 2020. Handlingsplanen sammanfattar de insatser som redan genomförts och de som planeras för att skapa förutsättningar för ett bostadsbyggande enligt kommunens mål om en hållbar tillväxt med 200 000 invånare år 2050.

I samband med att områden i Umeå kommun ska planläggas för bostäder eller att bygglov ska beviljas krävs att det finns kännedom om föroreningssituationen på fastigheter och eventuell risk för exponering. För att bygglovs- och detaljplane­processer inte ska stanna upp och leda till att exploateringar försenas är det en förutsättning att kunskaps­nivån om potentiellt förorenade områden är hög och att miljö- och hälsoskyddsnämnden har fram­för­hållning och kontinuerligt arbetar med att ställa krav på undersökningar och efterbehandlingar.

Strategi

För att kunna nå uppsatta lokala mål och för att arbeta aktivt mot att nå miljömålet giftfri miljö kommer Umeå kommun att arbeta enligt följande strategi.

• Kommunens berörda förvaltningar ska upprätthålla resurser och kompetenser inom förorenade områden.
• Miljökontoret ska öka andelen egeninitierad tillsyn jämfört med nuläget.
• Arbetet med förorenade områdena sker i samarbete mellan berörda förvaltningar (miljö- och hälsoskydds­nämnden med enheten Miljöskydd och enheten Miljöutveckling, Kommunstyrelsen, Mark och exploatering, Övergripande planering och detaljplanering under byggnadsnämnden). Övergripande samordningsansvar ligger på miljö- och hälsoskyddsnämnden. Vi ska i det samarbetet hitta forum och arbetssätt i syfte att informera varandra om nya planer och exploateringar i potentiellt förorenade områden samt sprida kunskap vad gäller förorenade områden.

Möten kommer hållas två gånger per år och vid behov. Inför varje ansökningstillfälle för att erhålla bidrag för under­sökningar och åtgärder kommer samverkan ske mellan miljö- och hälsoskyddsnämnden och Mark och exploatering. Miljö- och hälsoskyddsnämnden är sammankallande.

• Miljökontoret kommer att hålla EBH-stödet uppdaterat. Förutom att uppdatera status för objekt till exempel om objektet är undersökt eller åtgärdat bör det även ingå att kontinuerligt identifiera nya objekt till exempel som en följd av ny kunskap kring föroreningar. Till exempel finns det i Umeå kommun bristande underlag för vilka områden som kan ha förorenats med PFAS.

Aktivitets- och tidsplan

För att kunna nå Umeå kommuns lokala miljömål gällande förorenade områden bedöms följande aktiviteter behöva genomföras. Handlingsplanen är gemensam för hela kommunens arbete och omfattar såväl tillsyn som annat arbete med förorenade områden.

Tillsynsinsatser vad gäller händelsestyrda ärenden och skattefinansierad tillsyn specificeras närmare i miljö- och hälsoskyddsnämndens behovsutredning och verksamhetsplan.

Av de 54 objekten i riskklass 1 och 2 är tre objekt undersökta och vid behov åtgärdade. Det kvarstår därmed 51 objekt att arbeta med för att uppnå det lokala miljömålet. I aktivitets och tidsplanen har 17 av de 51 objekten i riskklass 1 och 2 bedömts vara utan ansvarig verksamhetsutövare eller fastighetsförvärvare. De objekten bedöms därför i nuläget komma att behöva finansieras med bidrag från Naturvårdsverket med Mark- och exploatering som huvudman. Av de 54 objekten är det 24 objekt där det bedöms kunna finnas ett verksamhetsutövaransvar. Det är i nuläget 11 objekt där ansvar inte utretts och det är därmed oklart om dessa kommer att drivas via tillsyn mot en ansvarig verksamhetsutövare eller om undersökningar och eventuella åtgärder kommer att behöva finansieras med statliga medel.

I aktivitetsplanen nedan har därför antal objekt för olika aktiviteter uppskattats. Antal objekt med olika ansvar är bedömningar och beroende på ny kunskap, överklagningar och ny praxis och prejudikat kan bedömningarna under åren fram till 2025 komma att förändras. Aktivitetsplanen ger därför en ungefärlig bild över vilken takt kommunen bör ha i sitt arbete med dessa objekt. Det finns i nuläget inte kunskap om hur många av de 51 objekten som undersöks som kommer att behöva åtgärdas eller saneras. I aktivitetsplanen har det grovts uppskattats att 15 objekt kommer behöva åtgärdas eller saneras och de objekten har fördelats på både objekt med och utan ansvar.

Tabell 2, aktivitetsplan för att uppfylla de mätbara målen i tabell 1.

Resursbehov

Arbetet med förorenade områden är tidskrävande med ansvarsutredningar, undersökningsfas och eventuell åtgärds­fas. Behovet av tid och resurer kommer att variera för de olika objekten och de olika faserna. Resurser för att uppnå Umeå kommuns lokala miljömål kommer framförallt krävas hos Kommunstyrlsen och miljö- och hälsoskydds­nämnden.

Det totala behovet har uppskattas bland annat utifrån Länsstyrelsernas nationella grupp för tillsynsvägledning och deras strategipaket för arbete med förorenade områden. I vägledningen framgår att grovt uppskattat tid för tillsyn av ett objekt från start med ansvarsbedömning till färdig sanerat är 25 arbetsdagar, det vill säga 200 timmar. I tabell 3 har en uppskattning på 160 timmar per objekt från ansvarsbedömning till färdig sanerat. Observera att uppskattat resursbehov inte bara är för planerad aktivitet i tabell 3 utan att behovet även är satt för samtliga arbetsuppgifter se exempel nedan.

Ansvarsutredning – undersökningsansvar 30 timmar: Ta fram underlagsmaterial, bolagsuppgifter, utreda ansvar samt kommunicera utredning.

Undersökningsskede 60 timmar: Förelägga, granska och fatta beslut ang historik, provtagningsplaner, rapporter, riskbedömning med mera.

Ansvarsutredning – åtgärdsansvar 20 timmar: Komplettera befintlig ansvarsutredning och göra skälighets­avvägningar. Kommunicera ansvarsutredning.

Åtgärdsskede 40 timmar: Förelägga, granska och fatta beslut ang åtgärdsutredning, riskvärdering, anmälan, slutrapport, kontrollprogram med mera. tillsyn under åtgärdsskedet.

Administration 10 timmar: Registeringar i fastighetsregistret, EBH-stödet

För bidragsobjekten kommer resurser att krävas hos Kommunstyrelsen. Nedan punktas arbetsuppgifter som resurs­behovet i tabell 3 baseras på.

Undersökningsskede 80 timmar: Upphandla konsult, upprätta bidragsansökan, kontakter med Länsstyrelsen samt miljö- och hälsoskyddsnämnden, granska provtagningsplaner och rapporter, delta vid undersökningar kontakter med miljö- och hälsoskyddsnämnden.

Åtgärdsskede 200 timmar: Upphandla konsult, upprätta bidragsansökan, kontakter med Länsstyrelsen samt miljö- och hälsoskyddsnämnden, granska provtagningsplaner och rapporter, delta vid undersökningar kontakter med miljö- och hälsoskyddsnämnden. Ta fram förfrågningsunderlag, upphandla saneringsentreprenör. Delta på projektmöten och byggmöten.

Administration 20 timmar: Information internt och externt, pressmeddelanden, hemsidan och kontakter med media.

Tabell 3, resursbehov för att uppnå lokala miljömål. Uppskattat resursbehov tillsyn är den tid som miljö- och hälsoskyddsnämden bedöms behöva för att uppfylla målet. Uppskattat resursbehov bidrag visar på behov av resurser hos Kommunstyrelsen.

För att nå Umeå kommuns lokala miljömål gällande förorenade områden bedömer kommunen totalt sett att resurs­behovet för arbete med förorenade områden uppgår till 5 390 timmar för miljö- och hälsoskyddsnämnden och 3 100 timmar för kommunstyrelsen.

Befintlig resurs hos miljö- och hälsoskyddsnämnden för arbete med förorenade områden år 2022 är 3 157 timmar. De resrurserna innefattar all tillsyn inom förorenade områden det vill säga behovsprioriterad tillsyn (identifiering av PFAS objekt, inventering, PCB i mark, nedlagda deponier i riskklass 3 och riskklass et cetera), inkommande händelsestyrda ärenden och skattefinansierad tillsyn som till exempel remisser, rådgivning samt information.

Den tid som är avsatt för arbete med att uppnå lokala miljömål är år 2022 1 834 timmar. Denna tid räknas dock in som så kallad behovspriortierad tillsyn och nämnden måste därför prioritera inkommande och händelsestyrda ärenden varför resurserna kan variera beroende på bland annat mängd inkommande ärenden. Resuserna kan komma att variera från år till år beroende på nämndens prioritering i verksamhetesplanen.

Befintlig resurs hos kommunstyrelsen för arbete med förorenade områden och uppfyllande av handlingsplanen (handläggning i bidragsärenden) är år 2022 500 timmar.

Sammantaget innebär detta att miljö- och hälsoskyddsnämnden i dagsläget har tillräckliga resurser för att kunna arbeta enligt handlingsplanen förutsatt att resurser motsvarande 2022 års tid bibehålls de kommande tre åren. De resurser som Kommunstyrelsen har avsatt för arbete med förorenade områden är inte tillräckliga för att på ett effektivt sätt kunna arbeta med handlingsplanen och uppfylla det lokala miljömålet.

Finansiering

En del av miljö- och hälsoskyddsnämndens arbete med förorenade områden kan finansieras via tillsynsavgifter. För de objekt där det finns en ansvarig verksamhetsutövare eller fastighetsägare kan nämnden ta ut tillsynsavgift för hand­läggning som till exempel förelägganden om undersökningar och åtgärder, granskning av inkomna uppgifter samt tillsyn av åtgärder. Handläggningen är ofta väldigt tidskrävande och det är svårt att uppskatta hur stor del av tillsynen som kan finansieras av avgifter. I många fall finns det ingen verksamhetsutövare som är ansvarig för undersökningar och efterbehandlingar och för att bedöma om det eventuellt finns någon ansvarig fastighetsägare krävs en mer ingående genomgång av aktuella objekt. Många objekt kräver även att det läggs tid på en initial genomgång och inventering vilket är tid som kan vara svår att debitera för. Ansvarsutredningar är exempel på arbetsuppgift som nämnden endast kan ta ut tillsynsavgift för den som är ansvarig, i många fall finns osäkerheter eller ingen ansvarig och då behöver nedlagd tid finansieras genom anslag.

Om objekten inte har någon ansvarig verksamhetsutövare eller fastighetsägare behöver arbetet finansieras via bidrag för att kunna undersökas och åtgärdas. Även för de objekten finns till viss del möjlighet att ta ut tillsynsavgift som till exempel- för att granska och lämna synpunkter på undersökningar och utredningar och fatta beslut angående saneringsanmälan, kontrollprogram och slutredovisning. Kommunstyrelsen kan i sin bidragsansökan till Natur­vårds­verket via Länsstyrelserna ta höjd för att tillsynsavgiften ska inrymmas i bidraget. Enligt Naturvårdsverkets kvalitets­manual framgår att bidrag kan användas för att finansiera tillsyn varpå till exempel ansvarsutredningar inte kan finansieras via bidrag.

För handläggning av bidragsobjekten kan miljö- och hälsoskyddsnämnden bistå kommunstyrelsen med att upprätta ansvarsutredningar och bidragsansökningar. I de fallen ska möjlighet till finansiering av detta ses över. Det finns till exempel miljönämnder som internt debiterar huvudman (kommunstyrelsen) för bidragsobjekt i de fall miljönämnden utför arbetsuppgifter som inte är tillsyn utan miljöstöd.